Opportunities, challenges, and strategies for implementing international environmental agreements in multi-level systems

Müller Gómez, Johannes Lorenz (2023): Opportunities, challenges, and strategies for implementing international environmental agreements in multi-level systems. Dissertation, LMU München: Sozialwissenschaftliche Fakultät

Abstract

Ausgangspunkt dieser Dissertation ist die Beobachtung, dass Mehrebenensysteme, die hier verstanden werden als institutionelle Manifestationen von Föderalismus und Dezentralisierung, in der bestehenden Literatur mit Blick auf die Umsetzung von internationalen Abkommen eine schlechte Reputation haben. Entscheidungsverfahren in Mehrebenensystemen gelten in der Regel als zu schwerfällig und anfällig für Vetospieler, die Entscheidungen im Rahmen des Umsetzungsverfahrens behindern oder gar blockieren können. Zudem erschwere sub-nationale Autonomie es der Zentralregierung, die Umsetzung bis in die lokale Ebene durchzusetzen, und politische Rechenschaftspflicht auf subnationaler Ebene führe dazu, dass Entscheidungsträger*innen aus Rücksicht vor der lokalen Wähler*innenschaft notwendige Maßnahmen nicht treffen oder umgehen. Während diese Annahmen in der Literatur, die sich mit der Umsetzung von internationalen Abkommen befasst, und in der compliance-Forschung dominieren, gibt es in der Föderalismusforschung auch Indizien dafür, dass Mehrebenenstrukturen auch einen positiven Beitrag zur Umsetzung von internationalen Verpflichtungen leisten können. In diesem Zusammenhang stellt sich demnach die Frage, inwieweit Mehrebenenstrukturen nicht auch eine Chance (opportunities) für die erfolgreiche Umsetzung bieten können. Gleichzeitig unterstreichen zahlreiche Beobachtungen auch, dass zumindest in föderalen Systemen das Handeln der sub-föderalen Regierungen teilweise entscheidend für das Erfüllen von internationalen Verpflichtungen sein kann und sub-föderale Regierungen den Umsetzungsprozess wesentlich befördern und behindern können. Regierungen auf Länder-, Region-, Provinz-, Kanton- oder Staatenebenen können Umsetzungsentscheidungen insbesondere über ihr Wirken in intergouvernementalen Gremien, die von Parlamentskammern auf Bundesebene, die sich aus Vertreter*innen der subföderalen Ebenen zusammensetzen, bis zu informellen Ebenen übergreifenden Mechanismen der Koordination und Konsultationen reichen können, ihre Unterstützung oder Ablehnung von bundespolitischen Maßnahmen und ihre eigenes Handeln innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs beeinflussen. Widersetzen sich sub-föderale Regierungen mittels eines dieser Kanäle der Umsetzung eines internationalen Abkommens kann dies eine zentrale Herausforderung (challenge) für die Erfüllung der internationalen Verpflichtung darstellen. Föderale Systeme haben jedoch auch Verfahren und Strategien (strategies), um auf diese Herausforderungen zu reagieren. Ein wichtiges Instrument, das föderale Systeme nutzen, um sub-föderale Regierungen zu einem gewissen Verhalten zu führen, sind sogenannte side-payments. Damit können sie Akteur*innen auf der subföderalen Ebene dazu bewegen, Maßnahmen, etwa zur Umsetzung eines Abkommens, zu treffen oder mitzutragen, die sie aus ihrer Perspektive gegenüber des status-quo schlechter stellen. Konkrete Mechanismen sind die direkte Unterstützung von Maßnahmen auf sub-föderaler Ebene, etwa durch finanzielle Zuschüsse, Instrumente der Lastenverteilung, die schwachen Schultern, denen es etwa an Umsetzungskapazität mangelt oder die von der Umsetzung besonders negativ betroffen sind, weniger abverlangen und politische Gegenleistungen, die etwa daran bestehen können, der unkooperativen sub-föderalen Regierung im Gegenzug für ihr Mitwirken an der Umsetzung Zugeständnisse in anderen Politikfeldern zu machen. Vor diesem Hintergrund geht die vorliegende Arbeit der Frage nach, wie Mehrebenenstrukturen die Umsetzung von internationalen Umweltabkommen beeinflussen. Konkret möchte sie einen Beitrag zu den drei genannten Achsen leisten: Chancen, die sich aus Mehrebenensystemen für die Umsetzung von internationalen Abkommen ergeben, die Herausforderung, die subföderaler Widerstand gegen die Umsetzung von internationalen Abkommen darstellen kann, und die Strategien, die föderale Systeme nutzen, um solchen Widerstand zu überwinden und stellt damit drei untergeordnete Fragen: 1. Welche Auswirkungen haben Mehrebenenstrukturen auf die Umsetzung internationaler Abkommen? 2. Unter welchen Bedingungen widersetzen sich Regierungen der subföderalen der Umsetzung eines internationalen Abkommens? 3. Unter welchen Bedingungen sind side-payments wirksam, um subföderale Regierungen für die Umsetzung eines internationalen Abkommens zu gewinnen? Diese Arbeit sieht sich am Knotenpunkt zwischen Vergleichender Politikwissenschaft und Internationalen Beziehungen und ist der Überzeugung, dass sich die Verbindung dieser beiden Teildisziplinen zur Beantwortung der Forschungsfragen als fruchtbar erweist. Zum einen sieht diese Arbeit für die Forschung im Bereich der Umsetzung von internationalen Abkommen einen Mehrwert, auf Konzepte und Wissen der Föderalismus- und Mehrebenenforschung zurückzugreifen. Um den drei Forschungsfragen nachzugehen, wird dementsprechend zunächst eine dreidimensionale Konzeption von Mehrebenenstrukturen entwickelt. Statt Mehrebenenstrukturen auf ein institutionelles Merkmal zu begrenzen oder als Vetospielersystem zu verstehen, differenziert diese Arbeit zwischen Föderalismus, der sich durch die Autonomie der subnationalen Ebene auszeichnet, Dezentralisierung, unter welcher subnationale Entscheidungs- und Handlungsbefugnis verstanden wird, und Ebenen übergreifender Entscheidungsfindung, die als Beteiligung der subnationalen Ebene an systemweiten Entscheidungen definiert ist. In diesem Zusammenhang wird auch auf den konzeptionellen und empirischen Unterschied zwischen Föderalismus und Föderation hingewiesen. Diese konzeptionelle Herangehensweise erlaubt es, die spezifischen Effekte von Mehrebenenstrukturen auf die Umsetzung von internationalen Abkommen zu untersuchen. Zudem ermöglicht es die Differenzierung zwischen Föderalismus und Föderation, den Fall der Europäischen Union gewinnbringend in die vergleichende Untersuchung aufzunehmen. Zum anderen nutzt die Arbeit Ansätze der Internationalen Beziehungen, um die Dynamiken innerhalb von föderalen Systemen zu untersuchen. So können etwa die compliance-Forschung und die Literatur, die sich mit internationalen Verhandlungen befasst, Anregungen dazu liefern, wieso subföderale Regierungen sich der Zusammenarbeit mit Blick auf die Umsetzung von internationalen Abkommen verweigern. Ansätze zur Erklärung des Agierens von nationalen Regierungen auf internationaler Ebene können damit auch furchtbar für die Theorisierung des Verhaltens von subföderalen Regierungen innerhalb von föderalen Systemen genutzt werden. Auch Wissen über Strategien, die auf internationaler Ebene genutzt werden, um Staaten zur Kooperation zu bewegen, kann für interne Dynamiken von föderalen Systemen herangezogen werden. Die Fusion dieser Forschungsbereiche stellt einen wichtigen Beitrag dieser Dissertation dar. Die Dissertation umfasst drei wissenschaftliche Aufsätze, die sich jeweils einer der drei Forschungsfragen widmen. Der erste Beitrag untersucht die Umsetzung der Ramsar Konvention zum Schutz von Feuchtgebieten. Mittels einer statistischen Analyse wird untersucht, wie sich die einzelnen Komponenten von Mehrebenenstrukturen auf die Umsetzung auswirken. Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, dass Staaten, in welchen sub-nationale Einheiten ein hohes Maß an Autonomie von der zentralen Ebene genießen, in welchen sub-nationale Akteur*innen gegenüber ihrer regionalen Wähler*innenschaft rechenschaftspflichtig sind oder über politische Entscheidungsbefugnisse verfügen, und Staaten mit einem Zweikammersystem – zumindest im Bereich des Schutzes von Feuchtgebieten – eher in der Lage sind, wirksame Umsetzungsmaßnahmen zu treffen. Spezifische Mehrebenenstrukturen können damit in bestimmten Politikbereichen in der Tat auch einen positiven Einfluss auf die Umsetzung von Abkommen haben. Der zweite Aufsatz konzentriert sich auf den Widerstand, den sub-föderaler Einheiten gegen die Umsetzung von internationalen Abkommen entwickeln können und untersucht mittels einer Qualitative Comparative Analysis das Verhalten der subföderalen Regierungen Australiens, Kanadas und der EU bei der Umsetzung des Pariser Abkommens. Die Untersuchung ergibt, dass ein großer Teil der Unterstützung bzw. des Widerstands der subföderalen Regierungen durch die Kombination von Willen und Fähigkeit zur Umsetzung bzw. den Mangel an beidem erklärt werden kann. Subföderale Regierungen, die nicht willens, aber in der Lage sind, zum Umsetzungsprozess beizutragen, können es vermeiden, für die Umsetzung verantwortlich gemacht zu werden. Sie können die Verantwortung für die Umsetzung auf die Institutionen auf Bundesebene abwälzen, wenn sie nicht in die Verhandlungen zum internationalen Abkommen oder im Umsetzungsprozess eingebunden wurden. Subföderale Regierungen, denen entweder der Wille oder die Fähigkeit fehlt, tragen dennoch zur Umsetzung bei, wenn sie in den Verhandlungs- und Umsetzungsprozess involviert waren oder wenn sie am Umsetzungsprozess beteiligt sind und keine Machtposition innerhalb des jeweiligen föderalen Systems innehaben. Der dritte Aufsatz ergänzt diese Erkenntnisse, indem es versucht zu verstehen, wie föderale Institutionen solche subföderalen Widerstände überwinden und subföderale Regierungen bei der Umsetzung mit ins Boot holen können. Basierend auf qualitativen Fallstudien zur Umsetzung des Pariser Abkommens in Kanada und der EU wird gezeigt, dass der Widerstand auf subföderaler Ebene nicht unbedingt gänzlich überwunden werden kann, aber föderale Systeme side-payments wirksam nutzen können, um die Unterstützung der subföderalen Regierungen für die wichtigsten Umsetzungsschritte zu gewinnen. Wenn die Regierungen mächtiger subföderaler Einheiten die Umsetzung eines internationalen Abkommens nicht unterstützen wollen, werden side-payments ihre Haltung nicht ändern. Kooperative subföderale Regierungen, die auf innerstaatliche Umsetzungshindernisse stoßen, können jedoch unabhängig von ihrer Machtposition mit Hilfe von side-payments ins Boot geholt werden. Regierungen subföderaler Einheiten ohne Machtposition, denen es an Umsetzungswillen mangelt, können nur dann überzeugt werden, wenn sich keine Allianz mächtiger Einheiten gegen die Umsetzung gebildet hat, der sie sich zum gemeinsamen Widerstand gegen die Umsetzung anschließen können. Diese Arbeit leistet einen Beitrag zur Forschung auf drei Ebenen: Empirie, Theorie und Disziplin. Empirisch nutzt der erste Aufsatz erstmals den neu entwickelten Environmental Convention Index, der es ermöglicht, die Umsetzung von internationalen Umweltabkommen über Einzelstudien hinaus zu untersuchen. Im zweiten Aufsatz wurde basierend auf einer umfangreichen Analyse von Medienbeiträgen und offiziellen Dokumenten ein eigener Index entwickelt, der den Widerstand von subföderalen Regierungen gegen die Umsetzung des Pariser Abkommens quantitativ darstellt und damit vergleichende Analysen erlaubt. Der letzte Aufsatz nutzt darüber hinaus originelles Material, das mittels Interviews und Hintergrundgesprächen gewonnen wurde. Theoretisch zeigt die Arbeit den Mehrwert der Überwindung der Teilung der politikwissenschaftlichen Disziplinen auf. Internationale Beziehungen und Vergleichende Politikwissenschaft, insbesondere vergleichende Föderalismusforschung, können im Zusammenspiel furchtbar gemacht werden. Darüber hinaus zielt sie darauf ab, einen theoretischen Beitrag zum sich neu entwickelnden Bereich der vergleichenden subnationalen Regierungslehre und policy-Forschung. Mit Blick auf die Disziplinen der politikwissenschaftlichen EU- und Kanada-Studien sieht sich diese Arbeit als Teil des comparative turn, der seit den 1980er und 1990er-Jahren auf beiden Seiten des Atlantiks damit einhergeht, dass EU- und Kanada-Forscher*innen verstärkt auf Konzepte und Theorien der Politikwissenschaft im Allgemeinen und der Vergleichenden Politikwissenschaft im Speziellen zurückgreifen. Dieser Arbeit leistet einen Beitrag zur Entwicklung eines Forschungsprogramms, im Rahmen dessen auch tatsächliche Vergleiche angestellt werden. Insgesamt liefert vorliegende Arbeit damit eine wichtige konzeptionelle, theoretische und empirische Grundlage, auf die zukünftige Projekte aufbauen können.

Abstract

Domestic multi-level systems have a bad reputation in the literature on international compliance and implementation of international agreements. Yet, there is ample evidence that indicates that federalism, decentral governance, and joint decision-making can also have positive effects on the implementation of international commitments which has hardly been considered in the implementation literature so far. Against this backdrop, this dissertation starts with the threefold motivation to understand opportunities that can arise from multi-level structures for the implementation of international environmental agreements, challenges federal systems face when it comes to implementation and how these challenges can be overcome. To better understand how multi-level structures affect the implementation of international environmental agreements, the thesis asks three specific research questions: 1. What are the effects multi-level structures on the implementation of international environmental agreements? 2. Under which conditions do sub-federal governments resist or support the implementation of an international agreement? 3. Under what conditions are side-payments successful in keeping or bringing sub-federal governments on board with the implementation of an international agreement? To understand implementation processes in multi-level systems, this thesis positions itself at the crossroads between comparative politics and international relations and is convinced that the combination of these two sub-disciplines proves fruitful in answering the research questions and understanding the fulfilment of international obligations in multi-level systems. The dissertation answers the three research questions in three academic articles using a mixed-methods approach that combines statistical analyses, Qualitative Comparative Analysis, and case study research. In general, this dissertation demonstrates that multi-level structures can have positive effects on implementation, that resistance to implementation by sub-federal governments should be taken seriously, and that side-payment strategies can be an effective, but also limited, tool to engage sub-federal governments in implementation.

Abstract

Les systèmes multiniveaux ont une mauvaise réputation dans la littérature sur le respect des engagements internationaux et la mise en œuvre des accords internationaux. Pourtant, de nombreux exemples indiquent que le fédéralisme, la gouvernance décentralisée et la prise de décision conjointe peuvent avoir des effets positifs sur la mise en œuvre des engagements internationaux, ce qui n'a guère été évoqué jusqu'à présent dans la littérature consacrée à la mise en œuvre des accords internationaux. Dans ce contexte, cette thèse part d'une triple motivation : comprendre les opportunités qui peuvent découler des structures multi-niveaux pour la mise en œuvre des accords internationaux sur l'environnement, les défis auxquels les systèmes fédéraux sont confrontés lorsqu'il s'agit de mise en œuvre et la manière dont ces défis peuvent être surmontés. Pour mieux comprendre comment les structures à plusieurs niveaux affectent la mise en œuvre des accords internationaux sur l'environnement, la thèse pose trois questions de recherche spécifiques : 1. Quels sont les effets des structures à plusieurs niveaux sur la mise en œuvre des accords internationaux sur l'environnement ? 2. Dans quelles conditions les gouvernements subfédéraux résistent-ils ou soutiennent-ils la mise en œuvre d'un accord international ? 3. Dans quelles conditions les « side-payments » parviennent-ils à maintenir ou à faire adhérer les gouvernements subfédéraux à la mise en œuvre d'un accord international ? Pour comprendre les processus de mise en œuvre dans les systèmes multi-niveaux, cette thèse se positionne au carrefour de la politique comparée et des relations internationales et est convaincue que la combinaison de ces deux sous-disciplines s'avère fructueuse pour répondre aux questions de recherche et comprendre l'exécution des obligations internationales dans les systèmes multi-niveaux. La thèse répond aux trois questions de recherche dans trois articles académiques en utilisant une approche de méthodes mixtes qui combine l'analyse statistique, l'analyse comparative qualitative et la recherche d'études de cas. De manière générale, cette thèse démontre que les structures à plusieurs niveaux peuvent également avoir des effets positifs sur la mise en œuvre, que la résistance à la mise en œuvre par les gouvernements subfédéraux doit être prise au sérieux et que les stratégies de « side-payments » peuvent être un outil efficace, mais aussi limité, pour engager les gouvernements subfédéraux dans la mise en œuvre.

• Dokumententyp: Dissertationen (Dissertation, LMU München)
• Keywords: Federalism, Decentralization, Multi-level structures, Implementation, International Environmental Agreements, Paris Agreement, Ramsar Convention, European Union, Canada, Australia
• Fakultäten: Sozialwissenschaftliche Fakultät
• Sprache der Hochschulschrift: Englisch
• Datum der mündlichen Prüfung: 24. Juli 2023
• 1. Bericht­erstatter:in: Rittberger, Berthold