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Beckstein, Ruth (2009): Gefährliche Tiere in Menschenhand: Sicherheitsrelevante Rechtsgrundlagen für die Haltung von gefährlichen Tieren wildlebender Arten. Dissertation, LMU München: Faculty of Veterinary Medicine
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Abstract

Die private Hobbytierhaltung ist nicht auf Haushunde, Katzen und klassische Heimtiere wie Kleinnager, Ziervögel oder Zierfische beschränkt. Die Haltung von Wildtieren, insbesondere von exotischen Reptilien, in Privathand hat längst nennenswerte Bedeutung erreicht. Auch Wildtiere, von denen beträchtliche Gefahren für den Menschen ausgehen können, werden privat gehalten. Genaue Zahlen sind mangels Meldepflicht nicht verfügbar. Obgleich auch keine genauen Unfallzahlen bekannt sind, darf das mit der privaten Haltung einiger Wildtierarten einhergehende Gefährdungspotenzial nicht unterschätzt werden. Bei ausbruchs- und zugangssicherer Haltung von gefährlichen Tieren wildlebender Arten ist die Gefahr für Dritte sehr gering. Durch fachgerechten Umgang ist auch das Risiko für den Pfleger überschaubar. Es erweist sich jedoch, dass die rechtlichen Bestimmungen in Deutschland, die eine sichere und fachgerechte Haltung von gefährlichen Tieren gewährleisten sollten, weder harmonisiert noch ausreichend sind. Aus Vorschriften des Tier-, Arten-, und Naturschutzes und den verschiedenen Vorschriften zur Nutzung von Wohnungen und Privatgebäuden ergeben sich keine ausreichenden Möglichkeiten, die private Haltung von gefährlichen Wildtieren zu kontrollieren und gegebenenfalls einzuschränken. Bundeseinheitliche Gesetze enthalten keine Vorschriften zur Gefahrenabwehr und dürfen dies auch nicht entsprechend der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Grundgesetz. Aufgrund des Chemikaliengesetzes und der Bundeskompetenz für Regelungen über Gifte könnte lediglich eine sicherheitsrechtliche Verordnung über die Haltung von Gifttieren erlassen werden, jedoch besteht eine solche bislang nicht. Die Gesetzgebungskompetenz für das Gefahrenabwehrrecht haben die Bundesländer. Von dieser Befugnis haben hinsichtlich gefährlicher Wildtiere Bayern, Berlin, Bremen, Hessen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein Gebrauch gemacht und spezielle, sicherheitsbezogene Regelungen für die Privathaltung von gefährlichen Wildtieren erlassen. Diese sehen sämtlich eine Genehmigungspflicht für die Haltung von gefährlichen Wildtieren vor, unterscheiden sich aber sowohl in den Voraussetzungen, die vom Halter erfüllt werden müssen, als auch hinsichtlich der Frage, welche Wildtiere als gefährlich anzusehen sind. Darüber hinaus divergieren die Regelungen der Länder bezüglich der Grundtendenz, ob eine Erlaubnis der Regel- oder der Ausnahmefall ist. Zudem kann keine dieser Regelungen inhaltlich voll überzeugen. In Bundesländern ohne spezielle Regelungen zur Haltung von gefährlichen Tieren wildlebender Arten sind über sicherheitsrechtliche Generalklauseln zwar Maßnahmen zur Gefahrenabwehr in individuellen Fällen möglich, generelle präventive Bedingungen für eine sichere Haltung oder Melde- und Genehmigungspflichten können aber nicht festgelegt werden. Individuelle Gefahrenabwehr-Maßnahmen können auch in den anderen sechs Ländern getroffen werden. Die Inhomogenität der Rechtslage verdeutlicht sich zunehmend, wenn man den Blick über Deutschland hinaus auf Europa richtet. Eine Analyse der bestehenden Regelungen zur privaten Haltung fördert insgesamt deutliche Defizite zutage und legt den Schluss nahe, dass eine Neuregelung vonnöten ist. Dabei können durch die bisherigen Regelungen wertvolle Anregungen gewonnen werden. Um die Gefahren für den Menschen durch gefährliche Wildtiere in Menschenhand möglichst gering zu halten, steht die Normierung einer einheitlichen Genehmigungspflicht für Gefahrtierhaltungen auf Bundes- oder gar EU-Ebene an vorderer Stelle. Um Rechtssicherheit zu gewährleisten, müsste hierfür trotz vorhandener Uneinigkeiten zunächst eine verbindliche, wenngleich nicht abschließende Liste gefährlicher Wildtiere festgelegt werden. Alsdann ist es wichtig, konkrete Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung zu formulieren. Im Blick auf die Person des Tierhalters sind dies z.B. Zuverlässigkeit und der Nachweis der praktischen und theoretischen Fachkunde, nicht aber ein irgendwie geartetes „berechtigtes“ Interesse. In haltungsbezogener Hinsicht sind Voraussetzungen für eine tiergerechte Haltung und prägnante Bedingungen für ausbruchsichere Gehege zu normieren. Auch sollten vorsorgende Maßnahmen zur Minimierung etwaiger Schäden und Unfallfolgen (z.B. Haftpflichtversicherung, Notfallplan, Mitgliedschaft im Serumverein) und die Einhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verlangt werden. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, sollte eine Genehmigung generell erteilt werden. Einer nachvollziehbaren Kontrolle der Weitergabe von gefährlichen Tieren wildlebender Arten kommt eine wichtige Position bei der Umsetzung einer Regelung zu. Präventivmaßnahmen sollten also bereits hier ansetzen. Deshalb sollte eine (separate) Vorschrift über die Haltung von gefährlichen Wildtieren unbedingt auch für gewerbliche Tierhalter erlassen werden. Als Vollzugshandhabe sollte für den Fall eines Verstoßes gegen die Vorschriften neben der Ahndung als Ordnungswidrigkeit und dem Entzug der Genehmigung auch die Möglichkeit der Einziehung von Tieren vorgesehen werden, selbst wenn damit Kosten für die öffentliche Hand einhergehen, insbesondere durch die Unterbringung von eingezogenen oder abgegebenen Tieren. Schließlich ist anzuregen, dass bei der Umsetzung und Anwendung der Vorschriften bei Bedarf Sachverständige (z.B. spezialisierte Tierärzte, Zoologen) zu Rate gezogen werden. Die Umsetzung dieses Vorschlages würde die Voraussetzungen der Haltung von gefährlichen Tieren wildlebender Arten sachgerechter ausgestalten als es bisher der Fall ist. Eine einheitliche, bundesweite (oder gar europaweite) Implementierung würde die Rechtssicherheit und Legitimität erhöhen, den Anforderungen einer modernen und mobilen Gesellschaft besser gerecht werden, sowie das von privat gehaltenen gefährlichen Wildtieren ausgehende Gefahrenpotential reduzieren.

Abstract

The commonest pets kept in private households traditionally are (domestic) dogs, cats, small rodents, pet birds, or ornamental fish. Yet, a considerable number of wild animals such as exotic reptiles are kept as private pets, too, of which several species can present a serious danger to human beings. Exact figures are not known because there is no obligation to report the keeping of dangerous wild animals. Likewise, there are no accident statistics. But the lack of figures must not lead to a neglect of risks. Dangerous wild animals do constitute a potential threat to human beings, and a neglect and underestimation of risks would be irresponsible. Especially since risks could be minimised effectively and, in consequence, accidents could be prevented. If appropriate measures are taken to prevent escape and if safe access is ensured, these animals will not pose a serious danger to other people. For skilled keepers the risk will then also be assessable. However, an in-depth analysis of the legal provisions in Germany which should ensure that private keeping of dangerous wild animals is safe and professional, reveals that regularisation is not harmonised amongst German federal states, and generally insufficient. On the national level, regulations to avert dangers that emanate from privately kept animals are inexistent. To be sure, dangerous wild animals are subject to the Conservation of Nature and of Landscape Act, the Animal Welfare Act, the Endangered Species Protection Act as well as to provisions regarding the use of living space. Yet these provisions do not provide sufficient options to control – and if necessary restrict – the private keeping of such animals. The lack of sufficient provisions is primarily due to the fact that the German constitution allocates legislative powers for the averting of dangers to the federal states. The only exemption granted by the German constitution pertains to the Chemicals Act that subjects legislative power over toxins to national legislation. A uniform nationwide policy for the keeping of venomous animals is thus theoretically possible, though currently no such regulation exists in practice. On a federal level, six federal states have enacted specific, security-related laws to regulate the private keeping of dangerous wild animals: Bavaria, Berlin, the Free Hanseatic City of Bremen, Hesse, Lower Saxony and Schleswig-Holstein. The regulations of these federal states correspond in that the private keeping of dangerous wild animals is subject to authorisation. Still, considerable differences strike the eye when scrutinising the specific requirements which a keeper of a dangerous wild animal has to fulfil. Moreover, regulations in parts give different answers to the question of which animal species are actually dangerous. Furthermore, some regulations conceptualise permissions rather in terms of exceptional cases, whereas others tend to normalise permissions. Not least, neither of these regulations is convincing with regard to their respective contents. The other German federal states lack any specific regulations for the keeping of dangerous wild animals. Measures to avert dangers that result from the keeping of pets can be taken only on a case-by-case basis. Lacking possibilities of general and preventive control, the arrangements of these federal states display a striking inadequacy. Broadening the analysis to provisions of other European states the legal situation turns out to be even more inhomogeneous. An analysis of provisions for the private keeping of animals in Germany thus reveals significant deficits of conformity, transparency, and possibilities of preventive control, as well as the need of a readjustment of the legal situation. Investigating strengths and weaknesses of existing provisions helps to elaborate suggestions for improvement without losing sight of the political room for manoeuvre. If the risks are to be minimised that go with the private keeping of dangerous wild animals, a harmonised regulation which subjects keeping to authorisation should be enacted on national or even European level. In either case, however, for the provision to be effective, it needs to cover questions of the range of application and of the requirements for the grant of a permission. Despite disagreement among experts about the degree of dangerousness of specific animals, a binding, yet extendable list of dangerous wild animals has to be fixed in order to provide for legal certainty. Likewise, concrete requirements need be formulated as to when a keeping permission should be granted. For instance, a keeper-to-be should be required to demonstrate trustworthiness, solid practical, and theoretical skills – but not some kind of "legitimate interest". To keep economic and non-economic damages to a low in case of an accident, keepers should be obliged to insure against third-party risk and to have developed an emergency plan. For those who want to keep in private ownership venomous animals, membership in a "antivenom depot" should be mandatory. As regards the housing of animals, standards ought to be formulated which ensure that animals cannot escape while at the same time allowing for a humane treatment. If these requirements are being met, a permission generally should be granted. To optimise effectiveness in practice, preventive measures should set in at the point where dangerous wild animals are sold or disseminated. If sellers were required to control permission and record data of buyers, contraventions of the regulation could be reduced. Reasonably, this ordinance should also apply to the keeping of dangerous wild animals for commercial purposes, although certainly in the form of a separate regulation. Legal means to take action against contraventions or breaches of the regulation should embrace fines, the possibility to withdraw the permission, and to impose a prohibition to keep dangerous wild animals. In addition, it is essential that pets can be confiscated, even though public expenses will be related with their accommodation. Though the authorities are competent (in legal terms), experts (e.g. zoologists or specialised veterinary surgeons) should be consulted for both the implementation and application of regulations pertaining to the private keeping of dangerous wild animals. The implementation of such a regulation would allow to properly organise the keeping of dangerous wild animals in private households. A solution at a national or even European level would cater for the needs of a modern and mobile society. It would effectively help to increase legal certainty, legitimacy, and public safety.